為貫徹落實黨中央、國務院重要決策部署，近日中辦、國辦印發了《有效降低全社會物流成本行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。《行動方案》面向國家要求和市場需求，以增強產業核心競爭力、提高經濟運行效率、推動經濟高質量發展、促進中國式現代化建設為目的，針對我國物流發展不平衡不充分問題，以調結構、促改革為主要途徑，從5個方面部署了20項具體行動，包含100多個政策點。《行動方案》30處提及鐵路，并將“推進鐵路重點領域改革”作為20項具體行動之首，明確了到2027年鐵路貨運量、鐵路貨運周轉量占比力爭分別提高至11%、23%左右，港口集裝箱鐵水聯運量保持較快增長的目標。這是著眼近年來降低物流成本中的突出堵點卡點，基于我國制度優勢，通過調結構促改革，推進有效降低全社會物流成本的系統性、前瞻性和可操作性部署，必將推動我國鐵路貨運模式的歷史性變革和我國現代物流體系的系統性再造。
一、鐵路在有效降低全社會物流成本中的作用遠未發揮
黨的十八大以來，我國物流行業降本增效成效顯著，社會物流總費用與GDP的比率穩步下降，由2013年的18%降至2023年的14.4%，但與美國7.4%的水平相比仍有較大差距。我國宏觀物流成本相對偏高，與制造業比重高、實物貨運量大、國土幅員遼闊、地理環境復雜等客觀因素有關，也有結構性因素。在結構性方面，我國運輸、保管、管理費用占社會物流總費用比重分別為53.8%、33.5%、12.6%，美國一般分別為65%—67%、26%—30%、5%—7%左右，我國保管費用和管理費用占比偏高。與主要發達國家相比，我國運輸單價水平并不高，鐵路單價只有美國的30%左右，公路單價水平也不到美國的40%。造成我國社會物流成本相對偏高的重要原因是，我國物流發展中還存在一系列不充分不平衡的問題，物流組織化程度偏低、物品流通效率和物流資源配置效率偏低，“公轉鐵”“公轉水”和多式聯運中尚存在諸多堵點卡點。
一直以來，鐵路在我國國民經濟中發揮著戰略性和骨干性作用。我國鐵路網絡覆蓋廣泛，覆蓋了全國99%的20萬人口以上城市，與我國產業布局契合度較高；鐵路運輸調度集中統一指揮，在全國統一大市場的建設中支撐優勢明顯，有世界上運行效率最高的鐵路網絡；鐵路場站和專用線資源豐富，具有開展倉配一體業務的潛在優勢，對于優化我國物流基礎設施資源配置意義重大；鐵路運輸節能環保，鐵路單位運輸量的能耗只有公路的1/3至1/5，鐵路單位運輸量的二氧化碳排放量只有公路的1/5至1/7，降碳減排優勢突出。據測算，鐵路貨運周轉量占比每增加1個百分點，社會物流成本將降低0.1—0.2個百分點，鐵路是有效降低全社會物流成本的重要力量。但從我國綜合運輸市場結構來看，還存在著明顯的不平衡問題。2023年，我國鐵路貨運周轉量占全社會貨運總周轉量的比重（剔除遠洋運輸）只有20%左右，遠低于美國40%左右的水平。鐵路大運量、低成本、全網絡、安全可靠、低碳環保優勢發揮不充分的問題較為突出，在降低全社會物流成本中的作用遠未有效發揮，是我國物流發展不平衡不充分問題的集中表現之一。
二、鐵路貨運與物流現存短板弱項的原因分析
造成上述問題的直接原因主要是鐵路貨運與物流服務意識、服務能力和服務水平不足，特別是鐵路班列在穩定性、時效性、便捷性等方面與客戶需求存在較大差距，環節多、效率低，影響了鐵路運輸作用發揮。究其深層次原因，則主要有以下幾點。
一是鐵路貨運市場化改革尚未系統到位、物流化發展方向不夠明確堅定。運輸價格靈活性不足，物流價格制度缺失，現行的“人勞財計”制度與現代企業制度不相適應，企業內部活力難以激發。
二是普速鐵路發展相對緩慢。截至2024年9月，我國鐵路營業里程已經突破16萬公里，但可開展貨運和物流服務的普速鐵路營業里程才只有11.4萬公里，不及美國鐵路營業里程的一半，更只有我國公路里程的2%，導致鐵路運能區域性季節性緊張的情況依然存在。另外，高鐵也一直面臨著快運物流基礎設施設計缺位、配置缺失、專業裝備不足的突出問題。這些都制約了鐵路物流供給能力。
三是鐵路貨運場站受現有政策和實際制約，且大部分設施落后設備陳舊而難以開展物流服務經營活動等，與現代化物流基礎設施差距較大，既影響了內部作業效率，也影響了對外服務質量，難以實現物流節點功效。
四是鐵路運輸與物流產品不夠清晰、譜系不夠明快。受長期運能緊張思想影響，多年來鐵路運輸與調度均采用內部生產型的組織方式，多以能力利用最大化為目標，而不是以滿足市場客戶需求為目標，導致鐵路運輸調度與貨運物流銜接不夠順暢，“結合部”問題突出，不適應市場經營要求。
總之，鐵路貨運改革整體進展與我國經濟社會發展和物流市場需求相比很不相稱。
三、《行動方案》對鐵路貨運改革提出系統性協調性要求
《行動方案》圍繞黨的二十屆三中全會報告中對鐵路改革提出的總體要求，堅持有效降低全社會物流成本的目標導向和鐵路現存短板弱項的問題導向，順應時代發展新趨勢、實踐發展新要求、實體經濟和市場客戶新期待，針對鐵路重點領域改革作出了明確部署。
一是突出整體性改革，強調系統觀念、頂層設計。《行動方案》于“推進鐵路重點領域改革”中首先提出要“制定實施鐵路貨運市場改革方案”，明確了“促進鐵路貨運向現代物流轉型”的方向性要求。這為鐵路系統轉變觀念、制定并實施具體舉措給出了鮮明的戰略指引和行動依據，解決了困擾鐵路多年的貨運發展戰略定位問題；也為我國物流行業的結構性重塑提供了活力，具有中國式現代化特點的物流體系建設愿景值得期待。《行動方案》繼而從鐵路物流場站經營、運輸與調度生產組織方式變革、物流產品創新、運價與清算機制、物流價格體系、專用線建設與使用、接軌與過軌運輸、綜合配套改革等方面進行了整體部署。提出的改革深度廣度前所未有，舉措的系統性和協調性十分突出，回應了市場反響強烈的問題，具有極強的指導性。
二是推進基礎性改革，強調設施暢通、補強網絡。針對一段時期以來普鐵高鐵的建設發展關系和鐵路運能尚有不足問題，《行動方案》提出了“實施鐵路貨運網絡工程，統籌規劃、適當加強普速鐵路建設，提高重載鐵路比重，提升重點貨運通道能力，補強鐵路貨運網絡”“探索用好高鐵快運功能”。針對鐵路專用線建設與運營問題，《行動方案》提出“降低鐵路專用線規劃建設和使用費用，推進鐵路專用線共用。”“完善物流樞紐鐵路專用線等配套設施及集疏運體系”“分層制定專用線建設目錄和推進方案”，并將原來推動鐵路專用線“進港口”進一步完善為“進碼頭”。針對鐵路貨運場站經營開發問題，《行動方案》突破現有政策制約，明確了“支持鐵路貨運場站依法依規有序開展物流服務經營活動”“推進鐵路物流場站設施用地分層立體開發，完善相關配套管理制度”。這三個領域的新改革舉措，對于支撐鐵路其他重點領域改革、推動各種運輸方式融合銜接、實現物流干支倉配一體運行、促進鐵路內外的合資合作提供了堅實的能力基礎保障。
三是兼顧生產和經營結構性改革，強調生產變革、產品創新。推進鐵路貨運市場化改革實現有效降低全社會物流成本，運輸物流產品服務是核心手段，運輸與調度生產組織方式是關鍵保障。從對接需求側來看，核心在于提供滿足市場需求的服務產品，《行動方案》提出“創新系列物流產品，大力發展高效穩定、市場化的直達貨運班列，探索用好高鐵快運功能”“發展集裝箱公鐵、鐵水聯運”“創新打造穩定運行、品牌化的多式聯運產品”“增加國家物流樞紐間鐵路聯運班列開行數量”。從變革供給側來看，關鍵在于如何兌現鐵路的對外物流服務承諾。面對新一輪科技革命和產業變革，《行動方案》強調了“改革鐵路運輸與調度生產組織方式，加強跨路局運輸組織協調”，并響應物流市場客戶需求，明確提出了“提高班列穩定性”的要求。這對鐵路運輸生產和物流服務實行一體化組織、全過程管控、跨路局協調指明了改革方向。更為重要的是，上述領域改革的實施，提高鐵路對接市場、滿足客戶的服務能力，通過鐵路穩定的班列開行及其與物流場站的倉配協同運作，可以增強產業鏈供應鏈順暢穩定和韌性安全，有效降低客戶倉儲成本、庫存成本和資金成本，進而實現有效降低全社會物流的結構性成本，從而走出“降本主要靠降價”的困境與誤區。
四是完善配套性改革，強調機制健全、激發活力。在原有鐵路運價改革的基礎上，《行動方案》從更高層級提出了“完善鐵路貨運價格靈活調整機制、鐵路運輸進款清算機制”的改革要求，并進一步提出“建立鐵路物流服務價格體系”，填補了有關領域的工作空白，為深化鐵路貨運市場化改革和現代物流體系建設完善了價格依據。從注重改革系統性要求出發，《行動方案》提出了“推進鐵路物流轉型綜合配套改革”，著眼于“人勞財計”等體制機制配套保障，對于完善鐵路治理體系和提高鐵路治理能力現代化水平具有重要作用，從而保障鐵路重點領域改革具有較強的可操作性。
《行動方案》結合我國經濟社會發展實際與趨勢，注重把握現代物流發展規律，注重各項舉措協調配套，增強對策措施的取向一致性，突出了鐵路改革與有效降低全社會物流成本的系統性、整體性和協同性，有利于各項舉措落地落實落細。可以預計，《行動方案》的實施，必將推動我國鐵路從傳統貨運模式向現代物流模式的歷史性變革，有效發揮鐵路在直接降本、間接降本、潛在降本等方面的結構性和系統性效能，進而推動我國現代物流體系的系統性再造，有效助力中國式現代化建設。（張曉東 北京交通大學交通運輸學院物流工程系主任、教授、博導）
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